PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DE UNA GERENCIA DE DEFENSA Y PROTECCION DEL CIUDADANO-CONSUMIDOR

I. Introducción.-

Nuestra Constitución Política ha establecido como modelo económico una economía social de mercado[1], entendida ésta como aquel sistema económico en donde es el mercado quien deberá responder a las demandas de las necesidades de los ciudadanos sobre la ley de la libre oferta basada principalmente en la competencia. Dicho modelo económico viene siendo implementado por las diferentes administraciones en los últimos 20 años. Es en este marco jurídico-económico en donde el ciudadano peruano enfrenta una nueva situación: se encuentra ante una multiplicidad de ofertas que tratan de satisfacer sus necesidades (salud, alimentación, educación, transporte, recreación, etc.), y en donde a diferencia de otros modelos económicos, tiene que tomar una decisión de consumo que muchas veces le trae como resultado una mala experiencia porque el producto o servicio escogido no cumplía con las características o beneficios que le habían ofrecido o simplemente tiene que aceptar las condiciones del proveedor dada su condición de vulnerabilidad o necesidad.

El ciudadano-consumidor, que es un concepto que implica no solo entender que como persona tiene derecho a escoger en democracia a sus representantes o participar en la vida política del país, es además un concepto que involucra la participación de dicha persona en la economía del día a día, y por lo tanto también tiene derecho a no ser engañado por los proveedores o a ser protegido por su condición de vulnerabilidad frente a prácticas empresariales estandarizadas, también tiene derecho a ser oído por el Estado y organizarse para poder ser escuchado por sus representantes políticos y otros organismos públicos.

Este ciudadano-consumidor, además tiene que ser protegido por los diferentes estamentos del Estado en su condición de agente económico que participa en el mercado. Nuestra Constitución Política considera en su artículo 65 que el Estado tiene el deber de defender los intereses económicos de los consumidores. Además, siguiendo esta línea que eleva a rango constitucional y como derecho fundamental los derechos de los consumidores, el nuevo Código de Protección y Defensa del Consumidor ha considerado como parte de políticas públicas la defensa de los derechos de los consumidores, y en este orden de ideas, recogiendo diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, se ha incluido como política pública rectora del quehacer del Estado que éste orienta sus acciones para que la protección al consumidor sea una política transversal que involucre a todos los poderes públicos, así como a la sociedad, y tenga una cobertura nacional que asegure a toda persona el acceso a los mecanismos de protección de sus derechos. Y como si esto fuera poco el Acuerdo Nacional asume dentro de su decimo quinta y vigésimo cuarta acuerdo como políticas de Estado la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios en temas como alimentación, nutrición, y cogestión de servicios públicos básicos.

 II. Las Municipalidades, los Gobiernos Regionales y los derechos de los consumidores.-

Un verdadero sistema de protección y defensa de los derechos de los consumidores no debe concebirse como una inmensa ventanilla de reclamos o denuncias, en donde los ciudadanos-consumidores vayan a presentar sus denuncias contra los proveedores.

Creer que se cumple con la función como autoridad de consumo porque se eleva el porcentaje de casos resueltos en función a las denuncias presentadas, es tener miopía de lo que significa un verdadero sistema de protección y defensa de los consumidores.

Cuando un consumidor presenta una denuncia, es porque el sistema de protección de los consumidores ha fracasado, la “cultura del reclamo” no es la solución a nuestros problemas como ciudadanos consumidores, se debe fomentar un ciudadano consumidor responsable pero no expectorándolo del sistema exigiéndole estándares de conducta que descienden de figuras anglosajonas y que escapan a nuestra realidad.

El INDECOPI es el llamado a ser la autoridad nacional de consumo en nuestro país, así está establecido en el Código de Protección y Defensa del Consumidor, por lo que debe fomentar la participación activa de los ciudadanos en su labor, no abriendo mas ventanillas de reclamos, si no educando al consumidor, dando las pautas necesarias para quienes integran el llamado Consejo Nacional de Protección del Consumidor y el Estado todo, empiecen a difundir y hacer respetar los derechos consagrados en la norma.

Asimismo, la autoridad de consumo debe impulsar sinceramente mecanismos alternativos de solución de conflictos como el arbitraje de consumo, institución que siempre estuvo contemplada en la ley pero nunca se implementó; mecanismos como el libro de reclamaciones que no incrementará las denuncias sino más bien las evitará; fortaleciendo las asociaciones de consumidores como organismos legitimados que representan a la sociedad civil, y no siendo sólo cancerbera de ellas; firmando convenios con autoridades regionales y municipalidades, y así dar el ejemplo para dejar de lado los “celos institucionales” o temores, logrando con ello realmente descentralizar sus funciones en todo el país.

Es en este contexto que las municipalidades como gobiernos locales y directamente vinculados con los consumidores, así como los Gobiernos Regionales en el entendido que estos y aquellos conocen mejor las realidades de cada distrito, ciudad o región, deben cumplir una función valiosa en la protección y defensa de los intereses y derechos de los ciudadanos-consumidores.

Países con realidades cercanas a la nuestra han demostrado que son estas entidades que junto con la autoridad de consumo las que mejoran la calidad de vida de las personas cuando se tiene en cuenta sus derechos como consumidores.

Como se desprende del nuevo Código de Protección y Defensa del Consumidor vigente desde el 02 de Octubre de este año, los gobiernos locales y regionales tendrán una activa y vital participación en la defensa y protección de los consumidores-ciudadanos, veamos porque:

A.- Respecto a las Políticas Públicas.- El Código establece en su Título Preliminar, Artículo VI[2] que el Estado (entendido éste como todos los poderes que la conforman) protege la salud y seguridad de los consumidores fomentando la participación de todos los estamentos públicos y privados. Asimismo, el Estado formula programas de educación escolar y capacitación para los consumidores, con la finalidad de que sepan de sus derechos y tomen conciencia de los mismos, empoderándose. En este sentido brinda asesoría al consumidor y capacita a los docentes, debiendo implementar los sistemas que sean necesarios.

Vemos que no sólo es función de la autoridad de consumo (INDECOPI) el proteger, difundir y promover los derechos de los consumidores, sino que este deber que ya había sido recogido por el Tribunal Constitucional[3], compete a todos los estamentos públicos y privados, siendo los gobiernos locales y regionales los llamados a cumplir también con dicha labor, más aún si serán los gobiernos locales y regionales quienes a partir del próximo año asumirán la labor de gestión educativa.

B.- En el Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor.- Una de las novedades que trae el Código de Protección y Defensa del Consumidor es la creación de un ente nacional –el Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor[4] - que tiene por finalidad armonizar las políticas públicas para garantizar la protección y defensa del consumidor en todo el país. En tal sentido dicho ente será coordinado por un Consejo Nacional de Protección del Consumidor el cual estará adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y presidio por el INDECOPI. Este órgano de coordinación deberá estar integrado, entre otros, por un representante de los gobiernos regionales y un representante de los gobiernos locales, dicho consejo nacional tiene como funciones, entre otras, la evaluación de los mecanismos de prevención y solución de conflictos en las relaciones de consumo, con la progresiva participación de los gobiernos locales y regionales que hayan sido acreditados por INDECOPI. Los gobiernos locales y municipales que estarán representados en este Consejo Nacional tendrán una participación importante porque además serán protagonistas directos en la solución de conflictos a través de las Juntas Arbitrales que se menciona en el punto siguiente.

C.- En el Sistema de Arbitraje de Consumo.- La figura del arbitraje, ya había sido contemplada en la anterior Ley de Protección al Consumidor, actualmente derogada como el Código, sin embargo este mecanismo de resolución de conflictos nunca fue implementado por el INDECOPI. Con la dación del Código es que se busca darle relevancia en vista que con ello se logrará disminuir la carga de trabajo que viene soportando la autoridad de consumo y que no ha tenido los  resultados que todos esperamos. Países como España que han aplicado este mecanismo han logrado muy bueno resultados, disminuyendo la labor de la autoridad de consumo y dotando mayor seguridad jurídica a los consumidores y proveedores frente a sus conflictos. Es la Autoridad Nacional de Protección del Consumidor la que constituye las juntas arbitrales en cada localidad en coordinación con los gobiernos locales y regionales, a fin de que puedan organizar el sistema y lo promuevan entre los consumidores y proveedores[5]. Siendo la Junta Arbitral un organismo perteneciente al Sistema de Arbitraje de Consumo, estará constituido por los órganos arbitrales y habrá cada Junta arbitral como gobierno local y/o regional existan dependiendo lógicamente de la capacidad, demanda e infraestructura existentes en cada localidad. La labor de los gobiernos locales y regionales en la promoción del arbitraje de consumo será importantísima y se deberá tener en cuenta la posibilidad de que cada gobierno local o regional pueda firmar convenios de cooperación con diferentes organismos como universidades y colegios profesionales para incentivar y promover dicho mecanismo de resolución de conflictos.

III. La Gerencia de Protección y Defensa del Ciudadano-Consumidor.-

El papel que cumplirán los gobiernos locales y regionales en relación a la defensa y protección de los derechos de los consumidores será de suma relevancia, ya que si bien es cierto no serán órganos resolutivos, sí formaran parte del Sistema Integrado de Protección al Consumidor y en consecuencia del Consejo Nacional de Protección del Consumidor.

Tendrán funciones promotoras, fiscalizadoras, educativas y de asesoría en los diversos ámbitos de los derechos de los consumidores, sumado a ello la función propia de las municipalidades en relación a la calidad y sanidad de productos alimenticios, así como el cumplimiento mínimo de requisitos para la realización de actividades dentro de sus jurisdicciones, le darán a los gobiernos locales y regionales un rol que será percibido por los ciudadanos-consumidores en su día a día, mejorando, manteniendo o empeorando su calidad de vida.

¿Porqué crear dicha Gerencia?

En el actual organigrama de la Municipalidad Metropolitana de Lima, existe una Gerencia de Defensa del Ciudadano, pero ésta sólo está referida a la atención de reclamos por parte de los administrados en relación a los servicios que brinda la Corporación Metropolitana de Lima, sus funciones están circunscritas a atender, hacer el seguimiento y canalizar los reclamos de los ciudadanos contra los órganos, organismos descentralizados y empresas de la MML[6]. Sus funciones son de carácter resolutiva más que de defensa, pero dirigida únicamente a resolver conflictos con la propia municipalidad.

En tal sentido, la Municipalidad debería contar con un órgano del mismo nivel que la Gerencia de Defensa del Ciudadano pero cuya función sea la de promocionar, difundir, proteger y defender los derechos de los ciudadanos-consumidores en todos los ámbitos de sus actividades económicas.

En ella también recaerían las funciones de representación dentro del Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor y de órgano coordinador de las juntas arbitrales, asimismo canalizaría las campañas de asesoría y capacitación de los docentes en dichas materias, pudiendo para todo esto firmar convenios de cooperación entre entidades como INDECOPI, asociaciones de consumidores, universidades, institutos y colegios profesionales.

Y todo ello es necesario debida a la materia especializada con que se trataría el tema, pudiendo incluso incluir en su estructura interna una sub-gerencia con las funciones que viene cumpliendo la actual Gerencia de Defensa del Ciudadano, coordinando con la Gerencia de Fiscalización y Control, antes citada.

[1] Artículo 58°. La iniciativa privada es libre.  Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

 [2] Artículo VI.- Políticas públicas

1. El Estado protege la salud y seguridad de los consumidores a través de una normativa apropiada y actualizada, fomentando la participación de todos los estamentos públicos o privados. Para tal efecto, promueve el establecimiento de las normas reglamentarias para la producción y comercialización de productos y servicios y fiscaliza su cumplimiento a través de los organismos competentes.

…………….

5. El Estado formula programas de educación escolar y capacitación para los consumidores, a fin de que conozcan sus derechos y puedan discernir sobre los efectos de sus decisiones de consumo, debiendo formar ello parte del currículo escolar. Para tal efecto, brinda asesoría al consumidor y capacita a los docentes, implementando los sistemas que sean necesarios. Asimismo, puede realizar convenios con instituciones públicas o privadas con el fin de coordinar actividades a favor del desarrollo de los derechos de los consumidores.

6. El Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos para la solución de conflictos entre proveedores y consumidores. Para tal efecto, promueve que los proveedores atiendan y solucionen directa y rápidamente los reclamos de los consumidores, el uso de mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el arbitraje de consumo voluntario, y sistemas de autorregulación; asimismo, garantiza el acceso a procedimientos administrativos y judiciales ágiles, expeditos y eficaces para la resolución de conflictos y la reparación de daños. Igualmente, facilita el acceso a las acciones por intereses colectivos y difusos.

 [3] El deber especial de protección de los órganos estatales administrativos ha sido desarrollado en la STC 0858-2003-AA/TC.

 [4] Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor

 Artículo 132º.- Creación del Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor

Créase el Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos destinados a armonizar las políticas públicas con el fin de optimizar las actuaciones de la administración del Estado para garantizar el cumplimiento de las normas de protección y defensa del consumidor en todo el país, en el marco de las atribuciones y autonomía de cada uno de sus integrantes.

Artículo 133º.- Consejo Nacional de Protección del Consumidor

El Consejo Nacional de Protección del Consumidor constituye un órgano de coordinación en el ámbito de la Presidencia del Consejo de Ministros y es presidido por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) en su calidad de Autoridad Nacional de Protección del Consumidor y de ente rector del sistema. Está integrado además por:

………………

h. Un (1) representante de los gobiernos regionales.

i. Un (1) representante de los gobiernos locales.

[5] Sistema de Arbitraje de Consumo

 Artículo 137º.- Creación del Sistema de Arbitraje de Consumo

Créase el Sistema de Arbitraje de Consumo con el objetivo de resolver de manera sencilla, gratuita, rápida y con carácter vinculante, los conflictos entre consumidores y proveedores.

Artículo 138º.- Las juntas arbitrales

La Autoridad Nacional de Protección del Consumidor constituye las juntas arbitrales en cada localidad, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, a fin de que éstas organicen el sistema y lo promuevan entre los agentes del mercado y los consumidores.

[6] Ordenanza N°992 que crea el Sistema de Defensa del Ciudadano.